:

Самоврядування - як продукт тривалого розвитку людської цивілізації

вкл. .

Виникнення та розвиток місцевого самоврядування в Європі
Місцеве самоврядування - це продукт тривалого розвитку людської цивілізації, його витоки сягають родоплемінного самоврядування, що існувало ще до виникнення держави. Елементи місцевого самоврядування добре відомі з античних часів. Наприклад, Закон Юлія Цезаря 45 року до н.е. закріплював таку організацію міської влади (муніципального устрою), принципи якої визначили головний напрям розвитку місцевого самоврядування у світі. Так, вищим органом міського управління були народні збори всіх громадян - членів міської громади. Збори обирали муніципальних магістратів і вирішували найважливіші питання міського життя. Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький орган), а судову та адміністративну владу здійснювала муніципальна магістратура. Більш як за двохтисячолітню історію значення цього терміна практично не змінилося. Зокрема, муніципалітетами в Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, а сьогодні - це обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування - уповноважені громадою органи управління, що з дозволу уряду беруть на себе тягар виконання громадських завдань та функцій.
Величезне значення для становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту і системи органів влади мали комунальні революції в Західній Європі XI-XIII сторіч, в ході яких з’являється так зване комунальне самоврядування. Воно передбачало звільнення міста від влади феодала та створення міських органів самоврядування - виборної ради та магістрату, які були незалежними від центральної, “коронної" влади.
В епоху комунальних революцій починається і систематизація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріплення комунального самоврядування стали перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя, Феррара, Піза, Кремона), Франції (Сент-Омер, Бове, Камбаре, Арбуа), Англії (Лондон). Вони закріплювали такі права: права на створення виборних органів міського самоврядування, привілеїв міської громади, особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень структури та порядку формування органів міського самоврядування.
Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризувалася тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного-двох мерів (Франція) чи синдаків (Італія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація.
Одначе, визначена хартіями структура органів міського самоврядування була надзвичайно строкатою та залежала від багатьох чинників - згоди короля чи сеньйора, співвідношення сил в міському населенні тощо.
Якими ж засобами управління володіли середньовічні комуни? Насамперед, можна зазначити, що за загальним правилом комуна вимагала від своїх громадян клятви вірності всім новообраним посадовим особам комуни. Наприклад, за статутом 1182 року міста Бове (Франція), всі громадяни комуни зобов’язані були принести клятву на вірність новообраному меру і перам (членам міської ради).
Комуна встановлювала різні статуси своїм громадянам залежно від стану, цеху, часу проживання в місті тощо. Кожний громадянин займав своє місце в соціальній та політичній ієрархії, мав свої обов’язки. Система жорстко регламентованих прав і обов’язків разом з податковою системою була основним засобом управління в середньовічній комуні.
Міські комуни відіграли надзвичайно важливу роль у світовій історії, вони зробили вагомий внесок у становлення нового типу управління, яке засноване на поєднанні колективного та приватного інтересів. Саме в міських комунах середньовічної Європи отримали зародження та розвиток такі форми самоврядування, які стали прототипами місцевого самоврядування сучасних демократичних держав.

Громадянське самоврядування за часів Київської Русі
Місцеве самоврядування кожної країни відображає традиції народу, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується і самоврядування України, яке існує з найдавніших часів і має давні демократичні традиції.
За часів Київської Русі самоврядування набуває значення громадянського, тобто в його основу покладено виробничу та територіальну ознаки. Це означає, що громадяни, які самовпорядкувалися, формувалися на виробничій (громада купців, ремісників тощо) або територіальній основах (сільська, міська та регіональна).
Територіальне громадянське самоврядування базувалося на звичаєвому праві і знаходило свій вияв у народних вічах.
Віче - це збори дорослого вільного населення міст і навколишніх територій, які скликались для вирішення найважливіших питань. Віче було найвищим органом самоврядування міських громад.
Зокрема, на вічах обиралися війт (голова) та інші посадові особи, до відання яких були віднесені судочинство, адміністративне управління, збір податків тощо.
Економічну основу територіального самоврядування становила спільна власність членів громади, в тому числі і на землю.
Громада самостійно встановлювала правила господарювання, місцеві податки, платежі та інші повинності.
Суб’єктом міського самоврядування виступала міська громада, а сільського - сільська громада (верв), яка об’єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю в корпоративній власності, представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою.
Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі вітійства - міська влада належала війту, який обирався на міському вічі. На таку регламентацію життя зважали всі, в тому числі й великий князь і держава. Завдяки громадському самоврядуванню в містах розвивалися ремесло і торгівля. Міста були осередком незалежності від феодальної сваволі. Місцеве самоврядування відігравало значну роль у культурному та економічному розвитку Київської Русі.

Магдебурзьке право
Новою сторінкою в історії місцевого самоврядування в Україні стало Магдебурзьке право, яке починає поширюватися на українські міста з середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої державної адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) та лави (судовий орган).
Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване Галицьким князем Болеславом-Юрієм в 1339 році, в 1356 році його отримав Львів, а в 1374 - Кам'янець-Подільський. Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження земель до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського. Так, в 1432 р. магдебурзьке право було надано Луцьку, в 1442 р. - Снятину, в 1444 р. - Житомиру, в 1494 р. (1498 р.) - Києву, в 1498 р. - Дубну, в 1518 р. - Ковелю, в 1547 р. - Берестечку, в 1564 р. - Брацлаву, в 1584 р. - Корсуню, в 1585 р. - Переяславу, в 1600 р.- Каневу, в 1640р. - Вінниці.
Магдебурзьке право надавалося українським містам Галицьким князем, Великим князем Литовським або Королем Польським і оформлювалося так званими магдебурзькими грамотами, які по суті являли собою те саме, що і хартії західноєвропейських середньовічних міст.

Військово-адміністративне самоврядування і полково-сотенний устрій Української козацької держави
Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів Української козацької держави, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (XVII - XVIII ст.) Полки та сотні одночасно були військовими та адміністративно - територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядуванням. Запорізька Січ мала свій військовий та адмінісьративно- територіальний поділ: 38 військових куренів і 5-8 територіальних паланок, а також оригінальну систему органів управління із трьох ступенів:
 військові начальники;
 військові чиновники;
 похідні та шлангові начальники.
Норми козацького права утверджували:
 військово-адміністративну організацію Січі;
 встановлювали правила військових дій;
 діяльність судових органів;
 порядок землекористування;
 укладення договорів;
 визначали види злочинів і покарань.
Після підписання в 1654 році договору між Україною та Моськовською державою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування. З липня 1722 року в Україні запроваджується так звана комендантська система, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку призначених російських комендантів.

Місцеве самоврядування на українських землях у складі Російської імперії ( XVIII - початок XX ст.)
У 1764 році ліквідується гетьманство та скасовується полково-сотенний устрій України. 21 квітня 1785 року Катериною II були створені нові станові органи міського самоврядування - міські думи і процес уніфікації форм міського самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено, хоча формально магдебурзьке право було скасовано Миколою I. Внаслідок муніціпальної реформи Катериною II в Україні були запроваджені нові установи міського самоврядування. При цьому міське управління поділялося на загальноміське та станове.
Загальноміськими органами стали:
 міський голова;
 загальна міська дума;
 розпорядча міська дума ( виконавчий орган).
З метою вирішення справ міських станів створилися управи :
 купецька;
 міщанська;
 ремісницька;
 іноземних ремісницьких цехів;
 найманих служителів;
 робочих.
У загальній думі також існували відділення, які відобажали її становий склад.
Регіональне самоврядування на загально імперських засадах запроваджується в Україні після проведення Олександром II земської реформи 1864 року.
В систему земських установ входили:
 земські виборчі з'їзди, які кожні три роки обирали земських гласних;
 земські збори;
 земські управи
Земська система функціонувала лише на двох адміністративних рівнях:
 Губернія
 Повіт
На рівні губерній формувалися представницькі органи місцевого самоврядування - губернські земські збори. Вони обиралися за куріальною системою на трьох виборчих з'їздах.
У виборах брали участь три курії:
 повітові поміщики і промисловці;
 міські купці і власники нерухомості в містах;
 селяни
Губернські збори на своєму першому засіданні обирали губернську земську управу у складі шести членів і голови, які вирішували поточні справи, а контроль за діяльністю земств здійснював губернатор.
Земські і міські органи самоврядування мали свою власність і зробили великий внесок у розвиток освіти, культури, охорони здоров'я, аграрних відносин, наукових досліджень. Про ефективність їх діяльності свідчить те, що наприкінці XIX століття витрати на соціальні потреби на душу населення в земських губерніях були вдвічі більші, ніж у тих, що не мали самоврядування.

Місцеве управління в Україні за радянських часів
Після повалення Директорії в 1920 році та встановлення більшовитського режиму починається трагічна сторінка в історії місцевого самоврядування. Всі органи місцевого самоврядування в Україні були ліквідовані та замінені органами "пролетарської диктатури" - радами:
 губернськими;
 повітовими;
 волосними
Сама ідея місцевого самоврядування, що передбачає децентралізацію влади, організаційну та фінансову автономність органів місцевого самоврядування суперечила ленінській доктрині соціалістичної держави, що за своєю природою була державою централізованою.
Згідно з конституціями радянського періоду вся влада в Україні як у центрі, так і на місцях, здійснювалася єдиною системою Рад - органів державної влади.

Етапи відродження та подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні
Відродження місцевого самоврядування в Україні стало можливим лише після здобуття нею незалежності.
Перша спроба перетворення місцевих рад в органи місцевого самоврядування пов'язана з прийняттям 7 грудня 1990 року Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування".
Наступним кроком у становленні місцевого самоврядування в Україні стало прийняття 26 березня 1992 року нової редакції Закону "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування", в якому місцеве та регіональне самоврядування закріплювалося як основа демократичного устрою влади в Україні.
З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу України.
Важливим етапом було прийняття 21 травня 1997 року Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", який відповідно до Конституції визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів, посадових осіб місцевого самоврядування.
Явищем небувалого значення стало підписання від імені України 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифіковано Верховною Радою України 15 липня 1997 року, після чого вона стала частиною законодавства України). Тим самим було закладено законодавчі основи для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування та Конституції Україні.
Незважаючи на те, що відновлення місцевого самоврядування в Україні триває вже понад 14 років, у його розвитку ще залишається багато проблем і невирішених питань.
По-перше, ні в Конституції, ні в чинному законодавстві України не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, тобто не визначена територія, в межах якої територіальна громада самостійно вирішує питання місцевого значення.
По-друге, ще не забезпечена на практиці організаційна самостійність місцевого самоврядування, захист від незаконного втручання у справи територіальної громади органів державної влади. Досить часто спостерігаються спроби посадових осіб органів виконавчої влади (насамперед, районних та обласних державних адміністрацій) давати вказівки органам та посадовим особам місцевого самоврядування, що прямо заборонено законом.
По-третє, територіальні громади переважної більшості сіл, селищ, міст України не мають необхідних для виконання функцій місцевого самоврядування матеріальних та фінансових ресурсів, внаслідок чого багато комунальних об'єктів (лікарні, школи, водогін, каналізація, теплопостачання, громадський транспорт тощо) перебувають сьогодні у занедбаному стані, грошей місцевих бюджетів вистачає лише на виплату заробітної плати працівникам органів місцевого самоврядування, іншим бюджетним організаціям.
Більшість місцевих бюджетів є дотаційними, тобто вони формується за рахунок фінансової допомоги держави, що ставить під сумнів фінансову автономність місцевого самоврядування.

Перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні
Нині необхідним є проведення адміністративної та муніципальної реформ, які мають бути спрямовані на:
1. Реформування низового рівня системи адміністративно-територіального устрою України з метою:
 забезпечення територіальності місцевого самоврядування, тобто воно має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної. На одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування;
 забезпечення повсюдності місцевого самоврядування - воно має здійснюватися на всій території України без будь-яких обмежень. Повне або часткове обмеження прав громадян на місцеве самоврядування на окремих територіях не може бути пов'язане з їх місією (наприклад, виконання столичних функцій тощо), а можливе лише у виключних випадках - необхідність захисту конституційного ладу, екологічна катастрофа, забезпечення оборони країни тощо - і виключно на підставі закону (наприклад, Чорнобильська зона);
 забезпечення формування самодостатніх територіальних громад - громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективного виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, надання соціальних послуг населенню на рівні, передбаченому загальнодержавними стандартами;
2. Чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня та органами державної влади, що має виключити випадки втручання органів державної влади у справі територіальних громад.